근대국가의 관료제

근대국가의 관료제

 「구체제」로서의 절대주의 정치체계를 붕괴시키고, 새로운 국민주권원리에 기초하여 구축된 국민국가, 그것이 근대국가이고, 거기에서의 관료제가 근대관료제이다.

  근대국가는「시민적 법치국가」라고도 불린다. 이것은 3권분립을 원칙으로 하면서 시민계급의 의사를 대표하는 의회(입법부)에 권력의 중심을 두고, 시민사회의 법규범 또는 의회가 제정한 법률에 의하여 행정을 규율하는「법의 지배」혹은「법률에 의한 행정」의 개념을 핵심으로 구성된 법치국가에 입각한다.

  이 단계에서는 관리의 지위도 군주의 종복(royal servant)에서 시민의 공복(civil servant)으로 변화했다. 여기에서의 특징은 예전의 특권적 신분보장이 폐지되고, 그 시대의 정치권력에 의하여 자유롭게 임면되는 공무원제에 있다. 즉 영국에서 나타난「정실임용제」(patronage system)나, 미국에서 발달된「엽관제」(spoils system)이다.

  정실임용제란 의원 등이 자기의 정치적 지지자나 지인·친척 등에 대하여 관직에의 임용이나 면허, 특권 수여 등의 편익을 제공하는 것이고, 이 의미에서는 공무원 제도만에 그치지 않고, 영국의 정치체제 전체에 침투된 권력행사의 한 수단이었다.

  미국의 엽관제는 전리품이라는 말이 나타내는 것과 같이, 선거에서 승리한 정당이 관직을 그 정당 지지자에게 배분하는 것이다. 따라서 당연히 집권당의 교체가 있으면 새롭게 임용된 자 때문에 대량 경질이 이루어진다. 이러한 당파적 임용과 정책경질은 잭슨니안 민주주의로 알려지고, 오히려 적극적인 민주주의적 정책으로써 추진되었다.

  그러나 머지않아 정실임용이나 엽관제는 비능률의 대명사로 되고, 개혁을 하지 않으면 안 되게 되는데, 이 단계에서의 의의는 행정을 평범한 사람인 국민에게 널리 개방함으로써 관료제적 경직화를 막고, 또한 선거에 의해 표명된 국민의 의사를 행정에 반영시킨다는 민주적인 의미를 갖고 있었던 점에 있다고 말할 수 있을 것이다.

  근대국가는 이윽고 국가 자체가 복지정책을 포함한 다양한 행정서비스를 전개하지 않을 수 없는 상황에 직면하고, 현대국가로 변화되어 갔다. 이른바「입법국가」에서「행정국가」로의 전환이지만, 확대된 국가기능을 수행하기 위한 행정담당자인 공무원에는 그에 따른 능력과 자격이 요구되게 되고 또 양적으로도 확대되게 된다.

  또 동시에 행정수준의 전국적 균일화가 요구되고, 권력의 집중화가 도모되었다. 즉「신중앙집권」이다. 그 결과 한편에서는「의회제의 위기」가 발생함과 동시에, 다른 한편에서는 강고한 현대관료제가 형성되게 되었다.

  이 과정에서의 공무원제의 특색은 제2의 과정과는 반대로, 공무원제에 대한 정당의 영향력을 가능한 한 배제하곤「전체의 봉사자」로서 자리매김하고. 정치적 중립성을 확보하는 것이다. 또 능률적인공무원제가 요구되고「실적제」(merit system)나「과학적 관리」(scientific management) 등의 방법이 도입되고 있었다.

  그 구체화로는 1853년의 노스콧-트레벌리언 보고서(Northcote-Trevelyan Report)를 계기로 하여 시작된 영국 공무원제도의 개혁이고, 또 1883년의 펜들턴법(Pendleton Act)에 의한 미국 공무원제도 개혁이다.

  이렇게 형성된 현대관료제는 그 특징이 베버(Max Weber)에 의하여 멋지게 그려졌다.